Comptabilité publique — des trésoreries royales antiques à la gestion des finances publiques africaines contemporaines

Introduction

Si la comptabilité privée répond à une question — « que possède le marchand ? » — la comptabilité publique répond à une question politique autrement plus lourde : « que doit le pouvoir à ceux qu'il gouverne, et que leur prend-il ? ». C'est une comptabilité qui rend des comptes, ou qui est censée le faire.

Le plus ancien titre de fonction publique lié à la gestion d'un trésor d'État que les sources égyptologiques permettent de rattacher à un nom propre est celui d'Izi, « surveillant du trésor » (imy-r pr-HD), dont le titre est gravé sur une fausse porte funéraire aujourd'hui conservée au musée du Louvre, datée de la fin de l'Ancien Empire ou de la Première Période intermédiaire égyptienne, soit environ 2700 à 2000 avant notre ère — un jalon nommé, daté et localisé (Égypte, aujourd'hui république arabe d'Égypte) qui précède de près de deux mille trois cents ans la codification vénitienne de 1494, et de plus de trois mille trois cents ans la création des premières institutions financières internationales du XXe siècle.

Entre ce trésorier égyptien et les standards actuels de la comptabilité publique africaine (OHADA, IPSAS), ce document retrace une ligne chronologique continue : le trésor royal antique, l'administration fiscale du califat, l'Échiquier anglais et ses rouleaux de comptes ininterrompus depuis 1130, l'administration centralisée de l'empire du Mali sous Mansa Musa au XIVe siècle, le budget colonial du XIXe-XXe siècle, puis la reconstruction, largement sous contrainte extérieure, des finances publiques africaines indépendantes.

I. Aux origines : l'Antiquité, l'invention du trésor de l'État

1.1 Izi, « surveillant du trésor » : le plus ancien titre public nommément attesté

Le titre égyptien de « surveillant du trésor » désignait le haut fonctionnaire chargé de la gestion des richesses de l'État — métaux précieux, produits de l'impôt en nature, réserves destinées aux grands travaux royaux. Izi, dont le nom nous est parvenu par sa fausse porte funéraire, exerçait cette fonction à une période où l'Égypte connaissait déjà, selon les sources disponibles sur la fiscalité égyptienne, un système de prélèvement organisé remontant à environ 3000 avant notre ère.

1.2 L'Égypte du Nouvel Empire : greniers, scribes fiscaux et double contrôle

Au Nouvel Empire (env. 1550-1070 avant notre ère), la documentation se densifie : une administration de scribes et de collecteurs d'impôts alimente en continu le Trésor royal, avec des mécanismes de vérification croisée entre plusieurs scribes pour limiter les détournements — une forme précoce de contrôle interne. Ce fonctionnement rejoint le constat déjà établi, pour la période du Moyen Empire, par les travaux de Mahmoud Ezzamel cités dans le sous-chapitre « Histoire de la comptabilité » : la comptabilité publique égyptienne ne se contente pas d'enregistrer, elle organise activement la redistribution de la richesse collectée.

1.3 Le royaume de Kouch : une administration du trésor sous influence puis autonome

Au sud de l'Égypte, le royaume de Kouch (dont le cœur territorial correspond aujourd'hui au Soudan) développe sa propre administration : les sources disponibles mentionnent, dans la structure administrative kouchite, des trésoriers, des porteurs de sceaux, des chefs d'archives et des scribes en chef. Sous domination égyptienne, cette administration était supervisée par un vice-roi rendant compte au pharaon ; après l'affaiblissement du contrôle égyptien, Kouch développe une administration autonome, centrée sur la capitale Méroé, qui perdure jusqu'au IVe siècle de notre ère. La prudence s'impose ici : les sources consultées ne permettent pas d'attacher un nom d'individu précis à cette administration du trésor kouchite, contrairement au cas égyptien d'Izi — un constat qui doit être rapporté tel quel plutôt que comblé par extrapolation.

II. Le Moyen Âge : trésors royaux et administrations d'État

2.1 Rappel : le Diwan al-Kharaj (640-641), matrice de la comptabilité publique islamique

Le sous-chapitre « Histoire de la comptabilité » a déjà établi ce jalon : sous le califat de 'Umar ibn al-Khattab, le Diwan al-Kharaj est institué en l'an 20 de l'Hégire (640-641 de notre ère) à Médine (aujourd'hui en Arabie saoudite) pour enregistrer les recettes de l'État islamique naissant. Ce diwan constitue, par sa fonction, l'un des plus anciens exemples documentés et datés d'une administration fiscale centralisée et permanente — un rôle strictement public, distinct du Bayt al-Mal en tant que trésor physique.

2.2 L'Échiquier anglais et les Pipe Rolls (1130-1832) : la plus longue série continue de comptes publics au monde

En Angleterre, l'institution de l'Échiquier (Exchequer) produit, à partir du règne d'Henri Ier, les Pipe Rolls : des rouleaux annuels de comptes royaux consignant les paiements versés à la Couronne, les dettes dues et les débours des officiers royaux, principalement compilés par les shérifs de comté. Le premier rouleau conservé date de 1130 ; la série devient continue à partir de 1156 et se poursuit, avec peu d'interruptions, jusqu'en 1832 — soit près de sept siècles de comptabilité publique documentée sans rupture, ce qui en fait la plus longue série continue de registres publics connue à ce jour. Le nom de « Pipe Rolls » viendrait de la forme des rouleaux de parchemin une fois stockés, évoquant un empilement de tuyaux.

2.3 L'empire du Mali sous Mansa Musa (1312-1337) : standardisation, archives centralisées à Niani

En Afrique de l'Ouest, l'empire du Mali sous le règne de Mansa Musa (1312-1337) offre un cas de comptabilité publique documenté par des sources externes — notamment les récits des voyageurs et chroniqueurs Ibn Khaldoun et Al-Umari, complétés par les données archéologiques sur la production aurifère. Les sources disponibles indiquent que Mansa Musa a étendu les conseils provinciaux, standardisé les poids et mesures et cherché à réduire l'arbitraire fiscal pour stabiliser le commerce et sécuriser des recettes prévisibles ; l'administration centralisait des registres transmis vers le siège du gouvernement, traditionnellement situé à Niani. Ce point précis reste toutefois l'objet d'un débat archéologique non tranché, et non d'une simple incertitude de détail : des travaux récents (notamment Filipowiak & Haour, 2023) remettent en question l'identification même du site de Niani, dans l'actuelle Guinée, comme capitale impériale malienne, sans qu'un consensus alternatif ne se soit encore imposé — un exemple qu'il faut rapporter comme un débat scientifique ouvert plutôt que comme une localisation établie. Le trésor impérial reposait sur le contrôle des gisements aurifères de Bambouk et de Bouré et sur les droits perçus dans les carrefours commerciaux de Tombouctou et de Gao.

> Note d'intégrité éditoriale. Ibn Khaldoun est cité dans cet article pour sa contribution documentée à l'histoire de la pensée économique. Par souci d'honnêteté envers nos lectrices et lecteurs, la rédaction de Sankofa Finance signale qu'il écrit par ailleurs, dans un passage largement documenté de la même Muqaddima (1377 ; traduction de référence : Franz Rosenthal, The Muqaddimah: An Introduction to History, Bollingen Series XLIII, 1958), que « les nations nègres sont, en règle générale, soumises à l'esclavage, parce qu'[les Noirs] ont peu de ce qui est essentiellement humain et possèdent des caractéristiques assez semblables à celles des animaux stupides » — une justification explicite de l'esclavage racial, abondamment étudiée et citée par les historiens (voir notamment Bernard Lewis, Race and Slavery in the Middle East, Oxford University Press, 1990 ; Chouki El Hamel, Black Morocco: A History of Slavery, Race, and Islam, Cambridge University Press, 2013). Ailleurs dans son œuvre, Ibn Khaldoun rejette la légende dite de la « malédiction de Cham » comme explication biologique de la couleur de peau, préférant une explication climatique — une position que les spécialistes jugent elle-même contradictoire avec le passage ci-dessus, la cohérence de sa pensée sur cette question restant un débat académique non tranché. Sankofa Finance encourage vivement ses lectrices et lecteurs à approfondir cette question par leurs propres recherches plutôt que de s'en tenir à un seul résumé, y compris le nôtre.

2.4 Deux mondes, un même problème : rendre compte au souverain

Le constat comparatif que permettent ces deux cas contemporains l'un de l'autre — l'Échiquier anglais et l'administration malienne du XIVe siècle — est le suivant : dans les deux cas, la comptabilité publique médiévale répond au même problème structurel, celui de faire remonter une information fiable depuis des territoires étendus vers un pouvoir central, avec des outils différents (rouleaux de parchemin scellés en Angleterre, registres transmis à la capitale impériale au Mali) mais une même fonction politique : rendre le souverain capable de vérifier ce qui lui est dû.

III. L'époque contemporaine : budgets coloniaux, indépendances et normes internationales

3.1 Le budget colonial : un instrument d'extraction, pas de redevabilité

À partir du XIXe siècle, les administrations coloniales introduisent en Afrique des systèmes de comptabilité publique calqués sur ceux de la métropole, mais orientés vers un objectif différent de celui affiché en Europe : non la redevabilité envers une population représentée, mais l'extraction efficace de ressources et la couverture des coûts de l'administration coloniale elle-même. La recherche en histoire critique de la comptabilité (citée dans le sous-chapitre « Histoire de la comptabilité ») documente, pour des cas comme l'Érythrée, l'Éthiopie, la Libye et la Somalie sous administration coloniale italienne (1922-1941), une utilisation de la comptabilité comme outil de contrôle de la population autant que des finances.

3.2 Ghana et Bénin : deux trajectoires postcoloniales de la comptabilité publique

Les indépendances laissent aux États africains des systèmes de comptabilité publique hérités de deux traditions coloniales distinctes : le Ghana, ancienne colonie britannique (indépendant en 1957), hérite d'un cadre proche du modèle anglo-saxon ; le Bénin, ancienne colonie française (indépendant en 1960), hérite d'un cadre proche du modèle français. Une étude comparative consacrée aux réformes de la comptabilité publique dans ces deux pays constate que les deux anciennes puissances coloniales continuent d'influencer les pratiques comptables actuelles — une continuité que les auteurs de cette étude qualifient explicitement de forme de néocolonialisme — tout en notant que le Ghana affiche aujourd'hui une gouvernance et une transparence comptable plus robustes que le Bénin, et que les réformes dans les deux pays restent freinées par des logiques néopatrimoniales locales autant que par la dépendance envers des consultants étrangers financés par les bailleurs internationaux.

3.3 OHADA, IPSAS et l'Union africaine : la normalisation des finances publiques africaines (2013-2017)

Au-delà du cadre SYSCOHADA (acte fondateur adopté le 24 mars 2000 à Yaoundé, lui-même bâti sur le SYSCOA de 1996-1998 ; révisé en 2017 — déjà détaillé dans le sous-chapitre « Histoire de la comptabilité »), qui couvre essentiellement la comptabilité des entreprises, la normalisation spécifique des finances publiques africaines s'appuie de plus en plus sur les normes IPSAS (International Public Sector Accounting Standards). L'Union africaine elle-même adopte les IPSAS sur décision de son Assemblée des chefs d'État et de gouvernement en janvier 2013, avec une mise en œuvre effective en comptabilité d'exercice à partir de 2014, appuyée par une subvention de la Banque mondiale. Au niveau des États, l'adoption reste partielle et progressive : le Nigeria, le Ghana, la Tanzanie, le Kenya, l'Ouganda, le Rwanda et le Burundi figurent parmi les pays les plus avancés dans ce mouvement, documenté depuis le début des années 1990.

IV. Enjeux, courants de pensée et futurs possibles

4.1 Comptabilité publique et redevabilité démocratique : deux lectures en tension

Un premier courant de pensée présente la normalisation de la comptabilité publique (IPSAS, budgets en comptabilité d'exercice) comme un progrès technique neutre, favorable à la transparence et à la lutte contre la corruption. Un second courant, plus critique, souligne que ces réformes sont généralement conçues à l'extérieur du continent, portées par des institutions comme la Banque mondiale, le FMI et la Banque africaine de développement, et que leur mise en œuvre effective dépend largement de la volonté politique locale — ce qui peut transformer un outil de transparence en simple exercice de conformité formelle sans effet réel sur la gouvernance.

4.2 La conditionnalité : quand la réforme comptable devient un levier de pouvoir extérieur

Ce second courant documente un mécanisme précis : les réformes de comptabilité publique sont fréquemment imposées comme condition d'octroi de prêts ou d'aides financières, ce qui déplace en partie le pouvoir de décider des règles comptables de l'État concerné vers ses créanciers internationaux — un prolongement contemporain du rapport de force déjà identifié, à propos des normes IFRS, dans le sous-chapitre « Histoire de la comptabilité ».

4.3 Futurs possibles : comptabilité d'exercice, budgets ouverts, données publiques en Afrique

Trois évolutions se dessinent, sans certitude sur leur aboutissement : la généralisation de la comptabilité publique en droits constatés (comptabilité d'exercice) dans davantage de pays africains, à l'image du mouvement engagé par l'Union africaine depuis 2014 ; le développement de plateformes de « budget ouvert » rendant les comptes publics directement consultables par les citoyens ; et un débat encore ouvert sur la capacité des administrations africaines à devenir productrices, et non seulement réceptrices, des normes de comptabilité publique qui s'appliquent à elles.

V. Synthèse — méthode Sankofa

L'image à retenir : le carnet de comptes du chef de village, à l'échelle d'un État.

Imaginez un chef de village qui doit noter, chaque saison, ce que chaque famille lui doit et ce qu'il redistribue en cas de disette. S'il ne note rien, personne ne peut vérifier s'il est honnête. S'il note tout, dans un carnet que d'autres peuvent consulter, il devient responsable devant ceux qu'il gouverne. La comptabilité publique, depuis Izi jusqu'aux normes IPSAS d'aujourd'hui, n'est rien d'autre que ce carnet de village, agrandi à l'échelle d'un royaume puis d'un État moderne.

Le problème n'a jamais changé en quatre mille ans : un pouvoir central a besoin de savoir ce qui lui est dû et ce qu'il doit redistribuer. Ce qui a changé, c'est qui tient le carnet, et surtout : qui a le droit de le relire. Un carnet tenu uniquement pour le souverain — le trésor d'Izi, l'Échiquier anglais, le budget colonial — sert d'abord le pouvoir. Un carnet ouvert à la vérification de tous sert la population. La question pour l'Afrique contemporaine n'est donc pas seulement « applique-t-on les bonnes normes comptables ? » mais « qui peut relire le carnet, et le carnet dit-il vrai ? »

Croquis conceptuel (à réaliser en illustration) : un carnet ouvert au centre, avec d'un côté une flèche entrante « Ce qui est dû » et de l'autre une flèche sortante « Ce qui est redistribué » ; autour du carnet, quatre silhouettes représentant Izi (Égypte, ~2700-2000 av. J.-C.), un shérif anglais tenant un rouleau (Angleterre, 1130), un scribe de Niani (Mali, XIVe siècle) et un fonctionnaire actuel devant un écran IPSAS — reliés par une ligne chronologique continue en bas du croquis.

Bibliographie

Sources et documents historiques primaires ou de première main

- Izi, fausse porte funéraire, musée du Louvre, fin de l'Ancien Empire / Première Période intermédiaire égyptienne (env. 2700-2000 av. J.-C.) — notice : Wikipedia, « Izi (overseer of the treasury) », https://en.wikipedia.org/wiki/Izi_(overseer_of_the_treasury) - The National Archives (Royaume-Uni), « Exchequer: Pipe Office: Pipe Rolls », https://discovery.nationalarchives.gov.uk/details/r/C6749 - Ibn Khaldoun ; Al-Umari — récits cités dans les synthèses sur l'administration de Mansa Musa, via World History Encyclopedia, « Mansa Musa I », https://www.worldhistory.org/Mansa_Musa_I/

Ouvrages et articles académiques

- Ezzamel, Mahmoud, « Accounting and Redistribution: The Palace and Mortuary Cult in the Middle Kingdom, Ancient Egypt », Accounting Historians Journal, vol. 29, n° 1 - « Varieties of neo-colonialism: Government accounting reforms in Anglophone and Francophone Africa – Benin and Ghana compared », Critical Perspectives on Accounting, ScienceDirect, https://www.sciencedirect.com/science/article/abs/pii/S1045235419300097 - « Behind the World Bank's ringing declarations of "social accountability": Ghana's public financial management reform », Critical Perspectives on Accounting, ScienceDirect, https://www.sciencedirect.com/science/article/abs/pii/S1045235419300140 - « International Public Sector Accounting Standards (IPSAS) Adoption in Africa: Divergence Between Legal Reform and Reporting Quality », Research Square, https://www.researchsquare.com/article/rs-10720209/v1 - « International Public Sector Accounting Standards (IPSAS) Adoption and Implementation in Nigerian Public Sector », ResearchGate, https://www.researchgate.net/publication/337949929 - « Adoption of the International Public Sector Accounting Standards in emerging economies and low-income countries: a structured literature review », Journal of Public Budgeting, Accounting & Financial Management, Emerald Publishing, https://www.emerald.com/jpbafm/article/35/3/309/233103 - « Accounting and biopolitics for a new society: Italian colonialism in Eritrea, Ethiopia, Libya and Somalia (1922-1941) », Critical Perspectives on Accounting, ScienceDirect, https://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S1045235425000164

Textes institutionnels

- Union africaine, décision de l'Assemblée des chefs d'État et de gouvernement sur l'adoption des IPSAS, janvier 2013 ; mise en œuvre 2014 — African Union, « African Union Goes IPSAS », https://au.int/en/pressreleases/20131105/african-union-goes-ipsas - IPSASB, « Application of the International Public Sector Accounting Standards », https://www.ipsasb.org/news-events/2015-06/application-international-public-sector-accounting-standards

Presse et ressources documentaires en ligne

- « Stressed About Taxes? Blame the Ancient Egyptians », Smithsonian Magazine, https://www.smithsonianmag.com/history/stressed-about-taxes-blame-the-ancient-egyptians-180984059/ - « Taxes in Ancient Egypt: Types, History, Collection, Punishments », africame.factsanddetails.com, https://africame.factsanddetails.com/article/entry-1173.html - « Kingdom of Kush », Wikipedia, https://en.wikipedia.org/wiki/Kingdom_of_Kush - « Pipe rolls », Wikipedia, https://en.wikipedia.org/wiki/Pipe_rolls - « Mansa Musa Net Worth: The Richest Man in History Explained », lsfellowship.missouri.edu, https://lsfellowship.missouri.edu/article/mansa-musa-net-worth-the-richest-man-in-history-explained - Global Capitalism Project, University of Oxford, « Mansa Musa I of Mali: Gold, Salt, and Storytelling in Medieval West Africa », https://globalcapitalism.history.ox.ac.uk/files/ghocmansamusainmalipdf